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姬某诉某乡政府确认行政行为违法监督案
来源:最高人民检察院 作者:

  【基本案情】

  姬某与河南省某村委会因一土地承包合同引发系列纠纷,双方先后提起行政诉讼案件5件和民事诉讼案件2件。其中,2016年10月2日,乡政府应村委会要求,指派数十名工作人员强行丈量案涉土地,后因姬某及家人阻止,量地未果。2017年3月23日,姬某向县人民法院提起本案行政诉讼,请求确认乡政府强行丈量其承包土地的行为违法。县人民法院经审理认为,乡政府丈量土地的行为是调解双方纠纷过程中调查取证行为,属于处理双方纠纷的阶段性行为,且该行为并未侵害原告的合法权益,遂判决驳回原告姬某的诉讼请求。

  姬某不服一审判决,提出上诉。市中级人民法院于2018年3月28日作出二审行政裁定,认为乡政府丈量土地的行为未对上诉人权利义务产生影响,不属于行政诉讼受案范围,裁定撤销一审判决,驳回姬某起诉。

  姬某不服二审裁定,申请再审。省高级人民法院于2019年4月16日作出再审行政裁定,驳回姬某的再审申请。

  2019年6月26日,姬某向市人民检察院申请监督。

  【公开听证情况】

  为深入了解案件情况,全面听取相关单位和人士意见,确保监督精准,某市人民检察院决定对该案进行公开听证。

  听证准备。一是开展听证前法律辅导。听证前,向当事人详细解读听证程序和听证结论的效力,保障当事人全面了解听证的程序和作用,依法充分行使申辩、质证等权利。二是确定9名听证员。包括政府法制部门干部和高校行政法学教授各2名、行政诉讼领域律师3名、原行政审判法官和地产领域企业家各1名。三是邀请相关人员参加。邀请人大代表、政协委员、人民监督员和省检察院、省司法厅、市司法局等有关职能部门人员参加听证会,安排全市行政检察干警代表20余人进行旁听。

  听证过程。2019年8月8日,听证会在某市人民检察院召开。本次听证经过事实调查、质证辩论、听证员提问、听证评议、总结讲评等5个环节,并按照下列顺序进行:(1)承办人介绍基本案情和议题;(2)申请人陈述申请监督请求、事实和理由;(3)被申请人发表辩驳意见;(4)申请人和被申请人出示新证据,并说明证据的来源及证明内容;(5)检察院出示依职权调查核实取得的证据;(6)案件各方当事人就听证中所出示证据的合法性、真实性和关联性进行质证并发表意见;(7)听证员对案件事实和证据进行提问;(8)当事人发表最后意见;(9)听证员当场公开发表听证意见;(10)主持人进行归纳总结。

  听证结果。通过听证,包括通过多媒体示证,现场播放姬某拍摄的乡政府丈量土地当天的视频,结合当事人陈述,查清了双方纠纷的来龙去脉,查明了相关案件事实:(1)乡政府没有当事人同意采取调解方式解决纠纷的证据,其丈量土地的行为不能定性为行政调解中的调查取证行为。(2)未经双方当事人同意,乡政府介入民事纠纷并强行丈量土地没有法律依据。(3)乡政府未就案涉纠纷及土地做出任何行政决定,其丈量土地的行为亦没有引起行政法律关系的设立、变更或消灭,不属于具体行政行为。根据听证查明的事实,9名听证员从不同角度进行分析,形成一致意见:该案不属于法院行政诉讼的受案范围,二审法院裁定驳回起诉并无不当,检察机关应作不支持监督申请决定;同时,乡政府介入本案的民事纠纷没有法律依据,不但没有解决问题,反而激化了矛盾,检察机关应向乡政府提出检察建议。

  【监督意见】

  市人民检察院综合审查案卷和听证情况,在征求双方当事人同意后,促成对案件进行和解,姬某表示不再追究乡政府,乡政府表示会尽快依法协助解决案涉相关问题。检察机关采纳了听证意见,于2019年8月26日依法作出不支持监督申请决定。8月22日,市检察院向乡政府现场送达检察建议,指出乡政府在处理本案纠纷中存在依法行政意识不够强、行政行为程序不合法、化解社会矛盾不彻底等问题,并分析了原因和后果,从强化法律意识、规范行政行为、提升执法质效等三个方面向乡政府提出了改进工作的具体建议。

  【警示和指导意义】

  听证是实现检察机关办理法律监督案件公开、公正、公平的一项重要举措,也是检察机关推进开放、透明、阳光司法的一种新尝试。行政诉讼监督案件直接涉及人民群众切身利益,一些案件当事人诉求强烈,服判息诉难,检察机关采取公开听证方式,有利于实现精准监督,推动行政争议的实质性化解。

  1.以公开促进公正,赢取公信。办理行政诉讼监督案件时进行听证,将案件事实公开,充分听取相关人士的意见,有利于提高案件审查透明度、提升司法公信力。本案针对案涉法律关系专业性强的特点,在兼顾广泛代表性的同时,突出法律专业性,从不同行业选取9名听证员,并广泛邀请社会人士、上级单位、相关职能部门及检察干警参与旁听,提高了听证结果的可信度。通过办案人员介绍案情、当事人充分发表意见、对相关证据进行质证、听证员提问等,使案件情况公开透明。9名听证员当场公开发表听证意见,从不同角度阐释自己对案件的看法,当事人原汁原味听取听证员的意见,进一步增强了听证的公正性和说服力。

  2.加强调查核实,确保精准监督。对于行政行为是否违法等尚未查清的事实,在听证中,应当充分利用双方当事人当面质证辩论的优势,进行调查核实。本案听证过程中,通过双方当事人发表意见、出示相关证据、质证及论辩、听证员对案件事实和证据进行提问等,查明乡政府丈量争议土地的行为并不产生行政法律效果,不属于行政诉讼受案范围,但其强行介入申请人与村委会之间的民事纠纷,缺乏法律依据,为检察机关实现精准监督提供了事实根据。

  3.促成现场和解,实质性化解行政争议。解决行政争议、促进社会治理、维护社会和谐稳定是行政诉讼监督的重要任务,通过公开听证与行政和解程序的有机衔接,有利于推动矛盾化解,实现案结事了。本案因乡政府强行介入民事纠纷,导致申请人对国家机关不满,一再提起诉讼,陷入诉累。检察机关通过公开听证,取得双方当事人的信任,当场和解,消除积怨,促进行政争议的实质性化解,体现了以人民为中心的办案理念。