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北省宜昌市长江岸线林地保护行政公益诉讼案
来源:最高人民检察院 作者:

  【关键词】

  行政公益诉讼  长江岸线林地保护  跨区域案件  指定管辖  刑事与行政法律责任关系

  【要旨】

  行政相对人破坏环境资源承担了刑事法律责任,并不能免除其行政法律责任。行政执法部门将破坏环境资源犯罪线索移送刑事侦查,仍需继续履行其他监管职责,以达到维护公益的目的。对于多个基层检察机关均有管辖权的,上级检察机关可以根据相关情况,从有利于执法办案、有利于解决问题的角度,确定管辖的检察机关。

  【基本案情】

  2013年2月至2017年3月,湖北某公司及法定代表人黄某、项目负责人徐某在未办理审批手续的情况下,在宜昌市枝江市白洋镇易顺矿业码头旁长江岸边占用林地开挖砂石,平整土地,建设堆货场扩充码头,造成39.708亩林地严重毁坏。该码头系2010年1月21日湖北易顺矿业有限公司与枝江市人民政府签订协议建设,但一直未取得港口经营许可证合规经营。因2013年4月1日起白洋镇由枝江市划归宜昌市高新技术产业开发区整体托管,该违法行为一直未得到有效监管。2017年3月20日,宜昌市高新技术产业开发区综合执法局(以下简称“高新区综合执法局”)针对违法毁林行为向行政相对人下达《责令停止林业违法行为通知书》,并将本案移交公安机关立案侦查,但未责令该公司恢复被毁林地原状。2018年3月14日,法院以非法占用农用地罪,判处该公司罚金人民币20万元、黄某免予刑事处罚、徐某有期徒刑两年缓刑三年并处罚金人民币7万元。

  【调查和督促履职】

  经调查查明,本案违法状态自2013年2月持续至2017年3月,时间跨度较大。同时,违法行为发生地白洋镇原属宜昌市枝江市管辖,2013年4月1日该镇由宜昌市高新区整体托管,而宜昌市高新区实行相对集中行政处罚权制度,涉及行政区划的调整和行政监管职能的划转。此外,违法行为人毁林占地是为了违法扩建码头,而该码头因未按期完成非法码头规范提升治理任务、未取得港口经营许可证,已被列入国家、省非法码头整治专项重点督察对象,本案还涉及到长江干线非法码头整治问题,需要原准予建设码头的枝江市政府主导、长江航道管理局宜昌分局等多个部门协助配合整治。由于宜昌市三峡坝区人民检察院负责管辖宜昌市高新区的公益诉讼案件,长江航道管理局宜昌分局又位于宜昌市伍家岗区,按照相关规定,枝江市人民检察院、三峡坝区人民检察院、宜昌市伍家岗区人民检察院均对本案有管辖权。考虑到如何推动相关行政机关依法履职更快更好地恢复受损公益,宜昌市人民检察院依据相关法律规定,结合宜昌市市联办《关于推进湖北易顺矿业有限公司丁家沟码头整治工作的会议纪要》([2018]3号)文件精神,决定由三峡坝区人民检察院向“全部补植复绿或恢复自然岸坡等‘复绿到位’工作”的主要责任单位宜昌市高新区综合执法局提出检察建议,其他基层院配合调查取证。

  三峡坝区人民检察院调查后认为,在行政相对人被追究刑事责任的情况下,除行政拘留和罚款的行政责任可被刑罚折抵外,其他行政法律责任仍应承担。而本案高新区综合执法局在将案件移送公安机关侦查后,未责令相对人恢复被毁林地原状,仍构成行政不作为。2018年4月28日,三峡坝区人民检察院向高新区综合执法局发出检察建议,建议该局依法履职,责令相对人恢复被毁林地原状。

  同年5月3日,按照“谁批准谁管理”的原则,枝江市人民政府根据《关于限期完成全省长江干线非法码头专项整治任务的紧急通知》(省联席办发[2018]6号),对涉案码头进行了强制拆除并清场;同年6月28日,高新区综合执法局对检察机关作出回复,称“高新区成立了林地复绿工作领导小组,聘请设计院编制了复绿方案,选择某园林公司实施修复,截至同年6月15日,已完成被毁林地修复工作”。

  三峡坝区人民检察院办案人员到现场查看,发现被毁山体陡坡改缓坡,铺网覆盖并播种草籽,复绿区域换土、种植苗木,修复植被处于养护期,但仍有部分被毁林地未修复,行政机关也未要求相对人承担修复费用。

  【诉讼和执行】

  2018年11月21日,三峡坝区人民检察院向三峡坝区人民法院提起行政公益诉讼,认为高新区综合执法局未对违法行为人作出限期恢复原状的行政决定,而是利用国家财政植树复绿,属于不依法履职,请求判令该局对行政相对人损毁林地的修复工作继续履行监督管理职责。

  庭审中,高新区综合执法局辩称:该局已作出《责令停止林业违法行为通知书》,并将该案移送公安机关侦查,且宜昌市三峡坝区人民法院已对涉案当事人作出刑事判决,根据《行政处罚法》的相关规定,高新区综合执法局不宜再对该案作出行政处罚决定,请求法院驳回检察机关的诉讼请求。

  2018年12月28日,宜昌市三峡坝区人民法院公开宣判,支持了检察机关的诉讼请求。该院认为,违法行为人虽因犯有非法占用农用地罪被追究刑事责任,但并不影响其继续承担被毁坏林地限期恢复原状的责任。因涉案被毁坏林地至今尚未完全恢复,高新区综合执法局在违法行为人受到刑事追究后,仍应继续履行包括责令限期恢复原状在内的法定职责。因此,判决高新区综合执法局于判决生效后六十日内,对行政相对人损毁林地的修复工作继续履行监管职责。

  在判决执行过程中,因被毁林地被政府纳入长江干流沿线统一生态治理范围,高新区综合执法局向该公司及徐某下达《行政处罚决定告知书》,责令该公司、徐某于2019年4月30日前在宜昌市高新区白洋镇范围内,分别异地复绿20.592亩、19.116亩,并指定由第三方机构验收。目前,“异地复绿”已通过验收,栽种的各类苗木均已成活;政府统一组织实施的被毁林地修复工作也取得明显成效,裸露的林地、山坡已全部被植被覆盖。

  【典型意义】

  2018年4月,习近平总书记考察长江、视察湖北时,明确提出要把长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发。检察机关服务国家重大发展战略,紧紧围绕长江生态环境和自然资源保护,为长江经济带高质量发展提供有力司法保障。本案中的被毁林地位于长江岸边,在涵养水源、水土保持等方面,具有重要的生态功能。一旦林地被毁坏,需要及时修复植被,方能有效保护长江生态环境。因此,检察机关在司法实践中既要打击相关环境犯罪,更应当注重环境的修复治理。该案的成功办理,厘清了行政执法部门向公安机关移送环境资源犯罪案件与全面履行环境监管职责的关系,使行政机关充分认识到不能简单以移送犯罪处理代替环境保护行政监管职责,为检察机关把握此类案件发出诉前建议的条件、确定提起公益诉讼的诉讼请求,以及在涉及多个检察机关均有管辖权的公益诉讼案件中如何提高效率更快更好修复受损公益,提供了范例。