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四巡案例:行政给付之诉中给付请求权的来源
来源:中国司法案例研究中心 作者:

  裁判要点

  1.只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起行政给付之诉;

  2.给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺;

  3.仅当给付请求权显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

  案件信息

  审理法院:最高人民法院——第四巡回法庭

  审理程序:再审程序

  案       号:(2017)最高法行申3461号

  案       由:不履行给付待遇

  裁判日期:2017-11-8

  裁判结果:驳回再审申请

  文书类型:行政裁定书

  当事人信息

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):杜某友、李某有、胡某荣、史某斌、成某龙

  一审起诉人:李某生等799人。

  案情简介

  1.2006年5月18日山西省人民政府下发《关于国有企业改革配套文件的通知》(晋政办发〔2006〕33号文件),包含13个配套文件。其中《关于山西省省属国有企业改制和关闭破产中退休人员管理工作的意见》对退休人员基本养老保险统筹项目外待遇的发放办法和资金来源都规定明确;

  2.杜某友等804人所属四个企业在各自制定的破产安置方案中根据上述相关文件作了具体的规定。临汾市政府也分别下发晋劳社厅(2007)32号和临政函(2008)35号文件,对临汾市破产政策加以明确。但杜某友等804人认为,其所属四家企业在随后的破产过程中,临汾市政府成立的破产管理部门却不按照省政府的文件及政策执行,而擅自停止执行部分待遇发放,严重侵害了破产企业退休职工的合法权益;

  3.2011年7月24日,临汾市政府内部机构国有资产监督管理委员会向杜某友等804人送达一份《关于对临纺等政策性破产企业部分退休人员诉求统筹项目外待遇问题的答复》,即临市国资函〔2011〕8号文件。该答复称,杜某友等804人依据山西省办公厅下发的晋政办发〔2006〕33号文件所提出的统筹项目外待遇的诉求,属于已明确停止执行的政策规定,杜某友等804人的诉求不能得到支持;

  4.2011年9月21日,杜某友等804人向临汾市政府递交行政复议申请书,要求撤销上述答复并全面履行退休人员基本养老保险统筹项目外待遇的发放。临汾市政府最终对此作出不予受理的决定。杜某友等804人故提起行政诉讼。

  审理经过

  山西省运城市中级人民法院一审认为:

  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十二条第一款第十项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。”杜某友等804人要求临汾市政府履行政策性破产企业退休人员基本养老保险统筹项目外待遇给付义务并赔偿损失,不符合上述规定,不属于行政诉讼受案范围。依照《行政诉讼法》第五十一条第二款的规定,作出(2016)晋08行初75号行政裁定,对杜某友等804人的起诉不予立案。

  杜某友等人不服,提起上诉。

  山西省高级人民法院二审认为:

  上诉人的诉讼请求是依法判令临汾市人民政府履行政策性破产企业退休人员基本养老保险统筹项目外待遇给付义务并赔偿损失。该项诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十)项所规定的受案范围。原裁定结果正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

  驳回上诉,维持原裁定。

  杜某友等人不服,向最高人民法院申请再审。

  最高院认为

  该案的核心争议是,行政机关没有依法支付养老保险统筹项目外待遇是否属于行政诉讼受案范围。一审法院认为:“《行政诉讼法》第十二条第一款第十项规定:‘人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。’杜某友等804人要求临汾市政府履行政策性破产企业退休人员基本养老保险统筹项目外待遇给付义务并赔偿损失,不符合上述规定,不属于行政诉讼受案范围。”这是对《行政诉讼法》相关规定的限缩解释。《行政诉讼法》第七十三条规定:“人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。”这是修改后的《行政诉讼法》确立的一种新的判决方式。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条也规定,“具体的诉讼请求”包括请求判决行政机关履行给付义务。依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

  当然,提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。该案中,临汾市政府国有资产监督管理委员会2011年7月24日就作出了《关于对临纺等政策性破产企业部分退休人员诉求统筹项目外待遇问题的答复》,再审申请人迟至2016年8月才提起本案诉讼,显然早已超过法定起诉期限。因此,虽然一审和二审法院认为不属于行政诉讼受案范围的裁判理由错误,但不予立案的结果并无不当,没有提起再审的必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人杜某友、李某有、胡某荣、史某斌、成某龙的再审申请。

  裁定原文

  最高人民法院

  行政裁定书

  (2017)最高法行申3461号

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)杜某友,男,1938年11月1日出生,汉族,住山西省临汾市尧都区。

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)李某有,男,1948年7月2日出生,汉族,住山西省临汾市尧都区。

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)胡某荣,男,1942年10月10日出生,汉族,住山西省临汾市尧都区。

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)史某斌,男,1944年3月5日出生,汉族,住山西省临汾市尧都区。

  再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)成某龙,男,1945年8月20日出生,汉族,住山西省临汾市尧都区。

  原审起诉人李某生等799人。

  再审申请人杜某友、李某有、胡某荣、史某斌、成某龙因杜某友等804人诉山西省临汾市人民政府(以下简称临汾市政府)不履行给付待遇一案,不服山西省高级人民法院(2016)晋行终476号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员刘崇理参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  杜某友等804人向山西省运城市中级人民法院起诉称:其系2008年被列入国家政策性关闭破产企业的退休职工,2006年5月18日山西省人民政府下发《关于国有企业改革配套文件的通知》(晋政办发〔2006〕33号文件),包含13个配套文件。其中《关于山西省省属国有企业改制和关闭破产中退休人员管理工作的意见》对退休人员基本养老保险统筹项目外待遇的发放办法和资金来源都规定明确。杜某友等804人所属四个企业在各自制定的破产安置方案中根据上述相关文件作了具体的规定。临汾市政府也分别下发晋劳社厅(2007)32号和临政函(2008)35号文件,对临汾市破产政策加以明确。但杜某友等804人所属四家企业在随后的破产过程中,临汾市政府成立的破产管理部门却不按照省政府的文件及政策执行,而擅自停止执行部分待遇发放,严重侵害了破产企业退休职工的合法权益。2011年7月24日,临汾市政府内部机构国有资产监督管理委员会向杜某友等804人送达一份《关于对临纺等政策性破产企业部分退休人员诉求统筹项目外待遇问题的答复》,即临市国资函〔2011〕8号文件。该答复称,杜某友等804人依据山西省办公厅下发的晋政办发〔2006〕33号文件所提出的统筹项目外待遇的诉求,属于已明确停止执行的政策规定,杜某友等804人的诉求不能得到支持。杜某友等804人认为上述答复中所传达临汾市政府的处理决定与山西省政府下发13个配套文件中《关于山西省省属国有企业改制和关闭破产中退休人员管理工作的意见》的有关规定相悖,执行结果大相径庭。同年9月21日,杜某友等804人向临汾市政府递交行政复议申请书,要求撤销上述答复并全面履行退休人员基本养老保险统筹项目外待遇的发放。临汾市政府最终对此作出不予受理的决定。杜某友等804人故提起行政诉讼,请求依法判令临汾市政府履行政策性破产企业退休人员基本养老保险统筹项目外待遇给付义务并赔偿损失。

  山西省运城市中级人民法院一审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十二条第一款第十项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。”杜某友等804人要求临汾市政府履行政策性破产企业退休人员基本养老保险统筹项目外待遇给付义务并赔偿损失,不符合上述规定,不属于行政诉讼受案范围。依照《行政诉讼法》第五十一条第二款的规定,作出(2016)晋08行初75号行政裁定,对杜某友等804人的起诉不予立案。

  杜某友等人不服,提起上诉。山西省高级人民法院以相同的理由裁定驳回上诉,维持原裁定。

  杜某友、李某有、胡某荣、史某斌、成某龙向本院申请再审称:行政机关没有依法支付养老保险统筹项目外待遇属于行政诉讼受案范围,依法应予立案。原审法院认定事实错误,适用法律错误,违反《行政诉讼法》的相关规定。请求撤销二审裁定,裁定人民法院依法处理再审申请人的诉讼。

  本院认为:本案的核心争议是,行政机关没有依法支付养老保险统筹项目外待遇是否属于行政诉讼受案范围。一审法院认为:“《行政诉讼法》第十二条第一款第十项规定:‘人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。’杜某友等804人要求临汾市政府履行政策性破产企业退休人员基本养老保险统筹项目外待遇给付义务并赔偿损失,不符合上述规定,不属于行政诉讼受案范围。”这是对《行政诉讼法》相关规定的限缩解释。《行政诉讼法》第七十三条规定:“人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。”这是修改后的《行政诉讼法》确立的一种新的判决方式。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条也规定,“具体的诉讼请求”包括请求判决行政机关履行给付义务。依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

  当然,提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。本案中,临汾市政府国有资产监督管理委员会2011年7月24日就作出了《关于对临纺等政策性破产企业部分退休人员诉求统筹项目外待遇问题的答复》,再审申请人迟至2016年8月才提起本案诉讼,显然早已超过法定起诉期限。因此,虽然一审和二审法院认为不属于行政诉讼受案范围的裁判理由错误,但不予立案的结果并无不当,没有提起再审的必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人杜某友、李某有、胡某荣、史某斌、成某龙的再审申请。

  审判长  李广宇

  审判员  董保军

  审判员  刘崇理

  二〇一七年十一月八日

  法官助理       骆芳菲

  书记员       张    兰