裁判要旨
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项亦规定了复议申请人的主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。从法律规定看,行政诉讼、行政复议对行政行为相对人以外的原告资格和复议申请人资格都以与行政行为有利害关系为前提,针对投诉人的利害关系问题,更是以“为维护自身合法权益”,作为判断投诉人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面,只有基于维护自身合法权益的投诉,才属于与行政行为有利害关系,即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益,且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益;另一方面,行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性,因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的,投诉人原则上不具有利害关系。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2019)最高法行申2677号
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)熊某,男,汉族,住湖南省长沙市雨花区。
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司。住所地:湖南省衡阳市石鼓区中山北路1号金碧华府六楼A户。
法定代表人熊某,该公司总经理。
以上二再审申请人的共同委托诉讼代理人略。
再审被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省衡阳市人民政府。住所地:湖南省衡阳市解放大道16号。
法定代表人朱建,该市市长。
再审申请人熊某、湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司(以下简称国泰公司)因诉湖南省衡阳市人民政府(以下简称衡阳市政府)不予受理行政复议申请决定一案,不服湖南省高级人民法院(2016)湘行终254号行政判决,向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。
再审申请人熊某、国泰公司不服,向本院申请再审,请求撤销二审判决,维持一审判决。主要理由:(一)其要求衡阳市住建局履行法定职责的请求明确具体,内容和形式均与信访举报明显不同,衡阳市政府应当对其下属部门不履行法定职责的违法行为依法受理并作出行政复议处理决定。(二)依据《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条等规定,衡阳市住建局具有对“江山盛筵”未取得建设工程施工许可、商品房预售许可违法行为进行调查处理的法定职责。(三)其对该项目投入了资金和土地,衡阳市住建局不履行调查处理的法定职责,必然导致其遭受巨大损失。其与被诉行政行为之间具有直接的利害关系。
本院认为,根据本院查明的事实,生效民事判决认定了国泰公司与雁城公司系合作合同关系;本院在审理熊某、国泰公司诉衡阳市政府衡复不受字〔2015〕76号不予受理行政复议申请决定再审一案庭审中,亦对熊某委托诉讼代理人就此问题进行调查,其称熊某与该案有关是因为熊某为国泰公司的法定代表人。因熊某作为国泰公司的法定代表人,从现有证据无法证明其存在区别于国泰公司的独立权利,与涉案项目不具有利害关系,故其个人就涉案项目建设问题投诉后又向衡阳市政府申请行政复议,不具有行政复议申请主体资格,衡阳市政府针对熊某个人复议申请不予受理并无不当。本案的争议焦点是国泰公司是否具有行政复议的主体资格,其与投诉的处理是否有利害关系。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项亦规定了复议申请人的主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。从法律规定看,行政诉讼、行政复议对行政行为相对人以外的原告资格和复议申请人资格都以与行政行为有利害关系为前提,针对投诉人的利害关系问题,更是以“为维护自身合法权益”,作为判断投诉人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面,只有基于维护自身合法权益的投诉,才属于与行政行为有利害关系,即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益,且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益;另一方面,行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性,因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的,投诉人原则上不具有利害关系。
本案中,国泰公司作为涉案项目的合作开发人,因其与雁城公司就涉案项目合作开发存在争议,双方之间产生民事争议。又由于涉案项目未取得建设工程施工许可、商品房预售许可,国泰公司向衡阳市住建局投诉,并对衡阳市住建局未全面查处行为申请行政复议。
(一)国泰公司的投诉是否基于维护自身合法权益。《中华人民共和国建筑法》赋予住建部门对未取得施工许可证违法建设查处权,是为了维护建筑市场秩序,保证建筑工程的质量和安全,《中华人民共和国城市房地产管理法》规定住建部门对未取得商品房预售许可证的违法行为进行查处,也是为了维护房地产市场秩序,保障房地产权利人的合法权益,保护违法建设侵害的相邻权人以及购房人的合法权益。而建设项目实际出资人投资权益的保护,主要应当通过相关民事法律规范予以保护,与住建部门是否全面履行对其投资项目违法违规行为的查处义务,并无利害关系。本案中,国泰公司认为衡阳市住房和城乡建设局未对其投诉举报的雁城公司在涉案项目中违法违规行为进行全面查处行为申请行政复议,意在解决其与雁城公司的民事争议。但是,作为雁城公司的合作开发人,国泰公司并没有区别于他人的特别的、独立的权益受到被复议行政行为损害或不利影响,国泰公司申请行政复议并不能解决其民事上的利益诉求。因此,没有事实证明,国泰公司投诉举报雁城公司违法违规建设、销售行为,是为了维护其自身合法权益。
(二)住建部门查处行为对国泰公司权益的影响是否具有直接关联性。1.国泰公司在涉案项目中的合法权益系合作投资权益,而与该权利相关的纠纷应当通过民事途径解决。生效民事判决已经就其与雁城公司之间的纠纷作出了处理,该判决正在执行过程中,虽然在执行过程中可能存在一定的障碍,但是该途径系保护其合作投资权的合法有效途径。2.即使衡阳市住建局履行了查处义务,国泰公司仍然需要通过民事途径向雁城公司主张投入的资金及相关损失,国泰公司不会从该查处行为中直接获得利益,查处行为对国泰公司权益的影响,是通过国泰公司与雁城公司之间间接关联的民事纠纷实现的。故,查处行为对国泰公司权益的影响不具有直接关联性。国泰公司与被复议的建设工程施工许可、商品房预售许可行为没有利害关系,不具有复议申请人资格。
因此,熊某、国泰公司与被申请复议行政行为均没有利害关系,不具有提起行政复议的主体资格,衡阳市政府作出行政复议不予受理决定,并无不当。二审判决驳回熊某、国泰公司的诉讼请求,结果亦无不当。需要指出的是,本案中,熊某、国泰公司基于涉案项目未依法取得建设工程施工许可、商品房预售许可,向衡阳市住建局投诉,请求履行查处职责而该局未依法履职,二审法院认为该投诉属于信访事项,应当依据《信访条例》相关规定处理,不应当通过行政复议途径处理,理由不当,本院予以指正。
综上,熊某、国泰公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:
驳回熊某、湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司的再审申请。
审判长 杨科雄
审判员 李智明
审判员 孙 江
二〇二〇年八月二十六日
法官助理牛延佳
书记员申泽斌