原则上行政复议决定属于行政诉讼受案范围，若原行政行为不属于行政复议与行政诉讼受案范围，依附其作出的复议决定亦不可诉

　　裁判要旨

　　根据人民法院的一般审查标准，行政复议机关对复议申请人作出的行政复议决定通常属于行政诉讼受案范围。然而，本案中某县政府受理的复议申请，其基础行为系不可诉的《行政履职答复书》。行政复议受案范围由法律、司法解释法定划定，不因复议机关立案审理、实体裁判而事后扩容。信访事项亦不能通过复议程序转化为可诉行政行为。《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定不服驳回复议决定可起诉的适用前提，是原行政行为本身属于法定复议、诉讼受案范围。若原基础事项自始不属于复议、诉讼受理范围，即便复议机关错误受理并实体驳回，被诉复议决定本质仍是对信访事项的二次处置，依附于信访基础行为，不产生独立可诉的行政法效果。法院司法审查以基础行为法定属性为基准，不受复议机关实体审理思路、驳回理由选择的约束。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。某县政府作出的案涉《行政复议决定书》实质是对案涉《行政履职答复书》的维持。因案涉《行政履职答复书》不属于行政复议与行政诉讼受案范围，被诉《行政复议决定书》依附于不可诉的基础行为，故陈某提起的本案诉讼欠缺权利保护的必要与法定受理条件，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）鄂28行终99号

　　上诉人（原审起诉人）陈某，男，1966年3月28日出生，汉族，湖北省建始县人，住建始县。

　　上诉人陈某因行政行为及行政复议一案，不服湖北省建始县人民法院（2026）鄂2822行初16号行政裁定，向本院提起上诉。

　　上诉人陈某上诉称，某委会将已发包给陈某承包经营的土地强行收回另行发包，陈某针对“一地二包”向有关部门表达诉求。2024年3月18日，陈某向某镇政府提出申请，要求其指导某委会撤回王某编码422822100005040005J农村土地（耕地）承包合同”，或报请注销王某鄂（2017）建始农村土地承包经营权第000882号《农村土地承包经营权证》。2024年5月8日，某镇政府作出《关于陈某承包经营户与王某承包经营户土地纠纷的处理决定书》，称因时间久远，案涉争议地周边环境发生了显著变化，为进一步明确双方界限，某镇政府依职权对争议地界限作出重新认定，将陈某持有的《农村土地承包经营权证》上记载的小地名“车路坎上三丘”与王某持有的《农村土地承包经营权证》上记载的小地名“土管所对门”的四至界限进一步进行了明确。陈某不服，于2024年5月14日申请行政复议，某县政府于2024年8月6日作出建政复决字（2024）26号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足撤销了某镇政府的处理决定。某镇政府于2024年10月8日再次作出《关于陈某承包经营户与王某承包经营户土地纠纷的处理决定》，处理结果与前次相同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十三条、《中华人民共和国民法典》第三百三十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条的规定，农村土地承包合同生效是颁发农村土地承包经营权证的前提和必备条件。陈某认为其与王某之间是土地承包经营权纠纷，而非权属争议，不属于乡镇人民政府处理的事项。某镇政府于2024年10月8日作出的《关于陈某承包经营户与王某承包经营户土地纠纷的处理决定》超越法定职权，应属无效。2025年11月16日，陈某在某反映某镇政府不履行法定职责，不自行纠错，要求追究其怠于行政、怠于管理农村集体土地发包的责任，要求其指导某委会撤回王某的相应承包合同，报请注销王某相应农村土地承包经营权证。某镇政府于2026年1月13日作出《行政履职答复书》，告知陈某收到答复之日起六十日内可以申请行政复议。陈某向某县政府申请行政复议。2026年4月21日，某县政府作出《行政复议决定书》，称“行政履职答复书是针对信访事项办理情况的回复”，驳回起诉人的复议请求，并告知陈某可以在十五日内向建始县人民法院起诉。某镇政府作出的《行政履职答复书》不属于行政复议调整的范畴。陈某向某县政府申请行政复议，是基于某镇政府的告知而无奈为之。某县政府予以受理并作出复议决定于法无据。一审法院虽然指出某县政府依据行政复议法受理本案并作出复议决定不具有合法性，但未认定某县政府违反法定程序、超越职权、滥用职权、适用法律错误的行政行为违法。综上，请求：1.撤销一审裁定；2.撤销某镇政府2026年1月13日作出的《行政履职答复书》和某县政府2026年4月21日作出的《行政复议决定书》。

　　本院认为，本案的争议焦点为陈某提起的本案诉讼是否属于人民法院的受案范围。对此，分析评判如下：

　　根据在卷证据材料显示，陈某与王某之间的土地界址争议，某镇政府已于2024年10月8日作出《关于陈某承包经营户与王某承包经营户土地纠纷的处理决定》，并确定了四至界限，陈某未在法定期限内对该处理决定申请行政复议或提起行政诉讼。陈某于2025年11月16日通过网上投诉，要求某镇政府纠正土地承包合同、经营权证等，其实质仍是其与王某之间的土地界址纠纷。某镇政府于2026年1月13日作出的《行政履职答复书》载明“依据调查事实，争议土地的多次流转均系当事人自愿行为，流转过程不违反法律强制性规定，另某镇政府已依法对争议土地作出处理决定”，该《行政履职答复书》系某镇政府针对陈某的信访诉求作出的信访答复，并非行政机关行使首次判断权的行为，亦未对陈某的权利义务产生实质影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项之规定，该《行政履职答复书》不属于行政诉讼的受案范围。

　　根据人民法院的一般审查标准，行政复议机关对复议申请人作出的行政复议决定通常属于行政诉讼受案范围。然而，本案中某县政府受理的复议申请，其基础行为系不可诉的《行政履职答复书》。行政复议受案范围由法律、司法解释法定划定，不因复议机关立案审理、实体裁判而事后扩容。信访事项亦不能通过复议程序转化为可诉行政行为。《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定不服驳回复议决定可起诉的适用前提，是原行政行为本身属于法定复议、诉讼受案范围。若原基础事项自始不属于复议、诉讼受理范围，即便复议机关错误受理并实体驳回，被诉复议决定本质仍是对信访事项的二次处置，依附于信访基础行为，不产生独立可诉的行政法效果。法院司法审查以基础行为法定属性为基准，不受复议机关实体审理思路、驳回理由选择的约束。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。某县政府作出的案涉《行政复议决定书》实质是对案涉《行政履职答复书》的维持。因案涉《行政履职答复书》不属于行政复议与行政诉讼受案范围，被诉《行政复议决定书》依附于不可诉的基础行为，故陈某提起的本案诉讼欠缺权利保护的必要与法定受理条件，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定对陈某的起诉不予立案，具有事实和法律依据。

　　综上所述，上诉人陈某的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长　吴任荣

审判员    李   野

审判员   李志华

　　二〇二六年六月九日

　　书记员　罗   兴